Révélations sur les dessous de la « continuité écologique » ou La petite histoire du « rétablissement de la continuité écologique au sein des bassins hydrographiques »

Cet article expose un aspect méconnu des arcanes législatifs qui ont enfanté le principe de continuité écologique, rapidement devenu le monstre qu’on connaît, choyé au travers de débordements dogmatiques et le resitue à sa juste place.

Je me réfère à la très intéressante analyse effectuée par les juristes¹/ du Collectif Canal d’Elne, intégrée au « mémoire en soutien de la pérennité du Canal d’Elne » du 24 juin dont je présente un extrait.

La FDMF a très tôt soutenu ce collectif et son action, qu’elle a contribué à faire connaître lors des Rencontres de Niort de 2017. Elle s’est associée à son combat par la rédaction d’un rapport, en particulier sur les conséquences hydrogéologiques d’une disparition de l’alimentation gravitaire du canal. Elle a également mené des recherches sur le tracé des anciens cours du Tech, proto-historiques et historiques, avec la découverte surprise de deux nouveaux moulins à Elne, non encore répertoriés ! L’un d’eux figure sur une gravure du XVIIIème.

Voici donc les premières pages de ce mémoire dont la lecture, que je vous recommande, passionnante et instructive, apporte un nouvel exemple de comportements aberrants, irréfléchis, anti-scientifiques et aux conséquences financières, économiques, patrimoniales, humaines et…écologiques désastreuses, émanant d’organismes en charge d’une mise en œuvre de la continuité écologique.

Introduction

Le Canal d’Elne a été créé au Moyen Âge : la plus ancienne mention de son existence remonte à 1153, mais des moulins existaient sur le canal au Xe siècle.
Il capte les eaux du Tech au moyen d’un seuil, appelé resclosa d’Ortaffa, par l’effet de la simple gravité, et irrigue toute la plaine autour d’Elne. Ce seuil est daté de 1184. Le surplus des eaux finit dans l’étang de Saint-Nazaire et dans la lagune de Saint-Cyprien.
Ses usages initiaux permettaient l’irrigation et l’approvisionnement en eau, l’alimentation des 7 moulins situés sur son cours, et l’évacuation des eaux pluviales.

Aujourd’hui, il joue en outre un rôle d’alimentation et de rechargement des nappes phréatiques, un rôle majeur de corridor écologique, en abritant des espèces animales et végétales dans des territoires fortement artificialisés ; il structure le paysage, et il est essentiel pour l’histoire et la culture roussillonnaise. Malheureusement, la survie du canal est menacée.
L’étude Tech Aval, dans le cadre du SAGE (Schéma d’Aménagement des Eaux), prévoit l’arasement de la resclosa ou un abaissement du seuil tels qu’ils conduiraient à la suppression du canal, en ce qu’ils empêcheraient ou réduiraient l’entrée des eaux du Tech dans le canal.
Cette très inquiétante proposition, dont le SIGA (Syndicat Intercommunal de Gestion et d’Aménagement du Tech, aujourd’hui SMINAGATA) se fait le promoteur, résulte de l’idée que les seuils des canaux empêcheraient la libre circulation des poissons et des sédiments, ce qui contreviendrait au principe dit de « continuité écologique ».

Le présent mémoire s’efforcera de démontrer que l’administration, et plus particulièrement le SIGA, fait une lecture erronée du principe de continuité écologique, et en conséquence méconnaîtra non seulement certains des principes posés par le code de l’environnement, mais également le droit de propriété.

Le cadre législatif et règlementaire

A. LA DIRECTIVE 2000/60 CE DU 23 OCTOBRE 2000

La directive européenne n’évoque jamais un « principe de continuité écologique ».
Elle parle très succinctement « d’état écologique » : voir en annexe I.
La directive, pour l’essentiel, (46 pages avec les annexes) a trait aux questions de pollution des eaux.
La directive ne parle pas de continuité écologique, contrairement à ce qui est répété² : elle impose simplement aux EM (États Membres) de prendre des mesures de nature à améliorer les eaux de surface, une fois que les analyses de l’état écologique ont été faites.
Toutefois, on observera, sur ce point, qu’aucune étude de l’état écologique du Tech n’a été produite par l’administration, qui procède par affirmation. Il y aurait donc lieu que l’administration produise les études pertinentes au sens de la directive, tenant au réel état écologique du Tech à la date du SAGE.

B. LE CODE DE L’ENVIRONNEMENT

Ce n’est qu’en 2010, par les lois dites « lois Grenelle », que le législateur parle expressément de « continuité écologique » en introduisant un 7° à l’article L 211-1 du code de l’environnement. Je cite : « les dispositions du présent titre visent à assurer… 7° « le rétablissement de la continuité écologique au sein des bassins hydrographiques » (voir annexe II) ».
L’article L2II-1 du code est, faut-il le rappeler, l’article fondateur qui explique ce qu’il faut entendre par une gestion équilibrée de la ressource en eau en déclinant 6 items.
On observera que ce principe de continuité écologique est nettement plus ancien que les lois Grenelle I et II : il remonte à la loi du 31 mai 1865 qui tente de conjurer, déjà, le dépeuplement des eaux et va imposer des passes à poissons pour leur permettre de franchir les barrages nouvellement construits.
Puis, la loi du 8 avril 1898 va instaurer une véritable police de l’eau avec un système d’autorisation / déclaration pour organiser l’utilisation de l’eau.
En réalité, en 2010, on veut inciter à la création des trames vertes et bleues³ : Pour l’essentiel, il s’agit d’enrayer la perte de la biodiversité. Il faut alors préserver, gérer, remettre en état « les milieux nécessaires aux continuités écologiques tout en prenant en compte les activités humaines et notamment agricoles » : tel est l’objet de l’article L 371-1 du code de l’environnement.
Ce qui importe donc, pour le législateur, c’est la réalisation de corridors écologiques par la mise en oeuvre des trames bleues.

Pour arriver à ce résultat, le gouvernement a présenté, dans le projet de loi (qui deviendra la loi du 12 juillet 2010), un article 50 qui modifiait seulement l’article L211-7 du code de l’environnement.
L’article L211-7 prévoyait (et il le prévoit toujours), que les collectivités locales, les syndicats mixtes, etc. peuvent entreprendre les études et travaux qui présentent un caractère d’intérêt général ou d’urgence, dans le cadre d’un SDAGE (Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux) pour pourvoir à l’entretien et l’aménagement d’un cours d’eau, canal ou plan d’eau afin d’arriver à créer une trame bleue… Mais, cet article prévoyait aussi qu’il devait être procédé à une enquête publique et, s’il y avait lieu, à une déclaration d’utilité publique avant l’exécution de tous travaux, dès lors que l’administration ne peut porter atteinte au droit de propriété constitutionnellement garanti !

Le gouvernement, par cet art. 50 du projet de loi, a voulu faciliter l’intervention des collectivités sur les propriétés privées. Les travaux pourront désormais être exécutés sans enquête publique, mais ils nécessiteront néanmoins l’accord du propriétaire.
Il a donc proposé la création d’un article L211-7 -1 pour permettre aux collectivités territoriales d’exécuter les travaux sur un canal, sans enquête publique, mais avec l’accord du propriétaire. Ces travaux seront ceux prévus à l’article
L 214-3 du code de l’environnement (soumis à autorisation ou à simple déclaration).
Le dernier alinéa de cet article prévoit que les collectivités territoriales se font rembourser le prix des études et des travaux par les propriétaires : attention ! Il s’agit d’une obligation et non d’une possibilité ouverte aux collectivités ! Cet article 50 est devenu l’article 132 de la loi du 10 juillet 2O10 (cette loi comptait plus de 250 articles) : son objet était donc de modifier seulement l’article L211-7 du code.
Toutefois, des députés PS ont demandé par amendement, sous ce fameux art. 50, l’introduction d’une disposition qui serait un 7° à l’article L 211-1 et qui prescrirait le rétablissement de la continuité écologique. (voir annexe III)
Cet amendement a été une première fois rejeté sèchement, au motif que ce principe existait déjà, et cela s’appelle le libre écoulement des eaux ; mais il est toutefois réapparu en deuxième lecture et a été finalement adopté pour des raisons de coordination.
C’est pourquoi nous avons désormais, à l’article fondateur de la protection de la ressource en eau, un 7° qui prône le rétablissement de la continuité écologique pour permettre aux poissons migrateurs et aux sédiments de circuler.
Ce rappel prouve que le principe de continuité écologique n’est nullement l’objectif principal du législateur, tel qu’il est défini à l’article L 211-1 : ce qui compte, avant tout, c’est toujours la gestion équilibrée de la ressource en eau. Or le juge, lorsqu’il a un doute sur l’intention du législateur, se réfère aux travaux préparatoires pour découvrir l’intention du législateur : ici, il pourra constater que le législateur n’avait en tête qu’un simple souci de coordination des législations pour faire écho aux prescriptions relatives aux travaux sur les cours d’eau.
Il s’ensuit que l’administration ne peut se fonder de façon dogmatique sur ce 7° de l’article L211-1 pour imposer la fin des canaux d’irrigation qui eux participent de façon pérenne à la gestion équilibrée de la ressource.

C. PORTÉE DU « PRINCIPE »

a) Le principe de libre circulation des poissons et sédiments doit dès lors être ramené à ses justes proportions : il n’est nullement le souci principal du législateur ; il ne résulte que d’un amendement de coordination.
En tout état de cause, et même s’il peut être regardé comme un objectif respectable, il doit se combiner avec les principes que pose l’article L211-1 du code de l’environnement qui sont : la gestion économe et équilibrée de la ressource en eau, le partage de la ressource, la lutte contre les pollutions, la protection de la ressource en eau et notamment la recharge des nappes phréatiques, visées au 4° – 5° et 5° bis ainsi que 6° du même article, et non s’imposer à ces items comme si ceux-ci n’existaient pas.

Remarque : On a vu que l’introduction (l’ajout tardif) du 7° de l’article L211-1 vise à assurer « le rétablissement de la continuité écologique au sein des bassins hydrographiques ».
On se retrouve ici amené à traiter une question sémantique (dont l’importance a été soulignée dans un autre article du M des M) : il s’agit d’assurer non pas la continuité écologique, mais son rétablissement.

Le mémoire du Collectif pointe ainsi :

b) la lecture erronée de ce principe [de continuité écologique] faite par l’administration

Le canal, qui a près de 1000 ans d’existence, n’a jamais fait l’objet de plaintes ou d’observations qui donneraient à penser que sa présence a causé une rupture de la continuité écologique.
En français, et en droit, les mots ont un sens : « on ne rétablit » que ce qui a été détruit ou endommagé.
Aucun document n’a été produit par l’administration pour démontrer qu’à la date du SAGE, le canal empêcherait la libre circulation des poissons migrateurs ou des sédiments.
Comme le soulignait une note de l’Association Charles Flahaut, le projet d’abaissement du seuil de la prise d’eau du canal d’Elne s’appuie sur une lecture tronquée de la notion de continuité écologique des cours d’eau : le principe serait de restaurer un état antérieur là où il a été détruit, en s’appuyant sur la base de données écologiques exhaustives. Or les seuils sont vieux de plusieurs siècles, et dès lors, de quel état antérieur s’agirait-il pour la faune, s’interroge l’association avec pertinence ? Par ailleurs, continue l’association, il n’y a aucune analyse de l’impact écologique des canaux et de leur maillage sur un territoire qui s’étend, dans la plaine du Roussillon, au-delà du linéaire du fleuve.

Il y a donc une [première] erreur commise par l’administration : Le Canal d’Elne n’est pas dans le champ d’application du principe de continuité écologique !

Annexes

Annexe I
La directive 2000/60 CE du 23 Octobre 2000 (extrait)
(directive européenne établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau)
L’Art 8 prévoit l’établissement de programmes de surveillance de l’état des eaux de surface, les programmes portant sur « le volume et le niveau ou le débit dans la mesure pertinente pour l’état écologique et chimique et le potentiel écologique ».
Quant à l’annexe V de la directive, elle détaille les éléments de qualité pour la classification de l’état écologique et porte des définitions des classifications de l’état écologique : très bon / bon / moyen ; puis médiocre, et enfin mauvais si les altérations sont très graves …

Annexe II
Article L211-1 du Code de l’environnement, issu de la loi du 30 décembre 2006

Point I. Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; cette gestion prend en compte les
adaptations nécessaires au changement climatique et vise à assurer :

• 1° … 2° …3°…
• 4° Le développement, la mobilisation, la création et la protection de la ressource en eau ;
• 5° La valorisation de l’eau comme ressource économique et, en particulier, pour le développement de la production d’électricité d’origine renouvelable ainsi que la répartition de cette ressource ;
• 5° bis La promotion d’une politique active de stockage de l’eau pour un usage partagé de l’eau permettant de garantir l’irrigation, élément essentiel de la sécurité de la production agricole et du maintien de l’étiage des rivières, et de subvenir aux besoins des populations locales ;
• 6° La promotion d’une utilisation efficace, économe et durable de la ressource en eau;
• 7° Le rétablissement de la continuité écologique au sein des bassins hydrographiques (Créé par la loi du 12 Juillet 2010)

Point II. La gestion équilibrée doit permettre en priorité de satisfaire les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l’alimentation en eau potable de la population. Elle doit également permettre de satisfaire ou concilier, lors des différents usages, activités ou travaux, les exigences :

• 1° De la vie biologique du milieu récepteur, et spécialement de la faune piscicole et conchylicole ;
• 2° …
• 3° De l’agriculture… , … de la production d’énergie, … de la protection des sites …

Point III. La gestion équilibrée de la ressource en eau ne fait pas obstacle à la préservation du patrimoine hydraulique, en particulier des moulins hydrauliques et de leurs dépendances, ouvrages aménagés pour l’utilisation de la force hydraulique des cours d’eau, des lacs et des mers, protégé soit au titre des monuments historiques, des abords ou des sites patrimoniaux remarquables en application du livre VI du code du patrimoine, soit en application de l’article L. 151-19 du code de l’urbanisme. [Abrogé par la loi du 8 août 2016⁴]

Annexe III
Travaux préparatoires

Conclusion

Elle est surprenante et montre bien la nécessité de remonter aux sources pour comprendre les réelles significations et la portée du principe de continuité écologique qui ont été galvaudées. La continuité écologique, vue par l’administration, n’est pas celle que le législateur a voulue !
Elle est inséparable de la notion de rétablissement, ce qui implique l’existence d’une documentation exhaustive sur l’état écologique antérieur et sur l’état actuel pour comparaison.

1. dont Françoise Lissowski, ancienne présidente de Tribunal administratif
2. Voir aussi l’article du Monde des Moulins n°62
3. Les trames doivent être identifiées dans une cartographie et les documents d’urbanisme devront les prendre en compte (la prise en compte est beaucoup moins contraignante que la mise en compatibilité)
4. Toutefois sur une édition récente de Légifrance, le III y figure toujours

Marc Meurisse, Conseiller FDMF
Avec l’aimable autorisation de Jérome Cressole, Président du Collectif Canal d’Elne

Article publié dans le Monde des Moulins n° 73 de juillet 2020